<< Предыдущая

стр. 2
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

признавалось обеспечение "планомерного перехода к новым, договорным отношениям
с Российской Федерацией", "создание постоянно действующего переговорного механизма
для разработки договорно-правовой базы двусторонних отношений между Российской
Федерацией и Республикой Башкортостан".
27 октября 1992 г. Верховный Совет Республики Башкортостан принял постановление
"О ходе переговоров по подготовке Договора об основах межгосударственных отношений
между Российской Федерацией и Республикой Башкортостан", в котором говорилось
о проблемах, возникающих при разграничении собственности, осуществлении бюджетной
и налоговой политики, трудностях во взаимоотношениях между Центральным банком
России и Национальным банком Республики Башкортостан, о необходимости урегулировать
вопросы разграничения полномочий в области судоустройства, взаимодействия
федеральных и республиканских правоохранительных органов.
Руководство субъектов Российской Федерации, прежде всего республик, в
своей борьбе за расширение полномочий использовало различные методы давления
на федеральный центр. Примечателен опыт Башкортостана, в котором дважды выносились
на референдум однотипные вопросы. Были предложены следующие формулировки:
"Считаете ли Вы, что Республика Башкортостан в интересах ее народов должна
иметь экономическую самостоятельность и договорные отношения с Российской
Федерацией на основе Федеративного договора и Приложения к нему от Республики
Башкортостан?" (25 апреля 1993 г.) и "Считаете ли Вы, что следует продолжить
политику на укрепление экономической самостоятельности Башкортостана в составе
обновленной России на основе подписанного 3 августа 1994 г. Договора Российской
Федерации и Республики Башкортостан о взаимном делегировании полномочий и
Конституции республики?" (17 декабря 1995 г.). В первом случае "за" высказались
75,5% голосовавших, во втором - 79,1%. Результаты референдумов были использованы
в качестве обоснования более чем спорного тезиса о стремлении большинства
населения республики к договорным отношениям с Россией.
Согласно договорам с Татарстаном, Башкортостаном и другими республиками
- субъектами РФ, согласование конституционного законодательства России и ее
субъектов было отнесено к вопросам совместного ведения. При этом в договорах
фиксируется взаимное признание конституций: Российская Федерация признает
конституции республик, а они в свою очередь - Конституцию Российской Федерации.
При этом Российская Федерация как бы лишается возможности ставить вопрос об
изменении антиконституционных, противоречащих Основному Закону России положений
республиканских конституций.
Последовали соглашения с Республикой Саха (Якутия) от 29 июня 1995 г.,
Республикой Бурятия от 11 июля 1995 г., Удмуртской Республикой от 17 октября
1995 г., Республикой Коми от 20 марта 1996 г., Чувашской Республикой от 27
мая 1996 г. и др. Одной из причин, побудивших республики требовать новых прав
и нового статуса, явилась политика унификации статуса субъектов Федерации.
Вполне закономерно, что республики начали противодействовать этому процессу,
переводя свои отношения с центром на договорные принципы.
За республиками пришла очередь краев и областей. Первые договоры о разграничении
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами
государственной власти краев и областей были подписаны с Краснодарским и Хабаровским
краями, Оренбургской, Ленинградской, Иркутской, Пермской и Свердловской областями.
Это означало не просто начало нового этапа договорного процесса, но и способствовало
раскручиванию спирали постоянной борьбы региональных властей за все большие
полномочия.
В наиболее сконцентрированном виде этот процесс отразился в договоре
и 17 соглашениях, которые были подписаны между Российской Федерацией и Свердловской
областью. Статья 2 договора содержит перечень предметов совместного ведения
Российской Федерации и Свердловской области и, по сути, конкретизирует предметы
совместного ведения, указанные в ст.72 Конституции РФ. Вот что вошло в этот
список: создание условий для структурной перестройки экономики, функционирование
предприятий оборонного комплекса, развитие агропромышленного комплекса, сертификация
и лицензирование отдельных видов деятельности на территории области, осуществление
согласованной кадровой политики. Договор содержит целый ряд положений, которые
можно расценить как своеобразную плату федерального центра за отказ от идеи
провозглашения Уральской республики. К таковым можно отнести: право осуществления
областью собственного правового регулирования по предмету совместного ведения
до принятия федерального закона; распространение льгот, прав и преимуществ
федеральных правовых актов на Свердловскую область, которые будут приняты
после подписания договора; назначение на должность и освобождение от должности
руководителей территориальных подразделений федеральных органов губернатором
Свердловской области по согласованию с соответствующим федеральным органом
исполнительной власти; возможность наделения областных органов исполнительной
власти функциями (полномочиями, правами) территориальных подразделений федеральных
органов исполнительной власти и т. п.
Разграничение полномочий - процесс сложный, требующий времени. С принятием
Конституции РФ 1993 г., которая включила в свое содержание положения Федеративного
договора, заменила договорное разграничение полномочий конституционным, а
в ст.76 предусмотрела, что в дальнейшем разграничение полномочий между федеральными
органами власти и органами власти субъектов РФ будет осуществляться в законодательном
порядке, сам Федеративный договор должен был утратить свою юридическую силу.
Вместе с тем в столь неоднородном государстве, каким является Российская
Федерация, вполне закономерно применение договорных механизмов как средства
учета региональных особенностей субъектов Федерации. Именно для этих целей
надлежит использовать конституционное разрешение на подписание соглашений
о разграничении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Договор
с органами власти субъекта Федерации призван конкретизировать вопросы осуществления
единой государственной власти на данной территории с учетом ее особенностей.
Подтверждая это предназначение договорного процесса, преамбулы ряда договоров,
заключенных между Россией и ее субъектами, содержат соответствующие указания.
Так, договор с Республикой Бурятия исходит из того, что "территория Республики
Бурятия является водосборной зоной озера Байкал" - национального достояния
Российской Федерации; договор со Свердловской областью учитывает ее "региональные
особенности"; с Калининградской областью - ее "специфическое географическое
положение"; с Ленинградской областью - ее "специфические географические, природные,
социально-экономические, культурно-исторические особенности".
Искусственность подобных ссылок очевидна. Для охраны озера Байкал, для
учета особенностей географического положения Калининградской области и тем
более для учета культурно-исторических особенностей Ленинградской области
нет никакой необходимости заключать соглашение о разграничении полномочий
между Федерацией и ее субъектами, вполне достаточно было бы принять специальные
законы или пакет нормативных документов.
Теория федерализма закрепляет за федеральными органами власти право,
получившее тавтологичное название "компетенция компетенции" (kompetenzkompetenz),
что означает безусловное право федеральных органов власти самостоятельно определять
свою компетенцию, при необходимости делегировать часть своих полномочий органам
власти субъектов федерации или, наоборот, возвращать переданные полномочия
себе.
Конституции таких федеративных государств, как ФРГ (ч.3, 5 ст.84) и Австрия
(ч.3, 4 ст.16), предоставляют федерации право при невыполнении субъектами
федерации своих обязанностей в области законотворчества временно отбирать
полномочия по принятию конкретных законов. В этом случае принимается федеральный
нормативно-правовой акт, который теряет силу при принятии субъектом федерации
требуемого документа. Федеральному правительству ФРГ специальным федеральным
законом могут быть предоставлены полномочия давать конкретные указания по
выполнению федеральных законов, которые передаются высшим ведомствам земли.
Однако в тех случаях, которые федеральное правительство сочтет "срочными",
оно действует напрямую. Выполнение указаний федерального правительства возлагается
на высшие ведомства земель. В соответствии с п. 2 ст.72 Основного закона ФРГ
федерация вправе законодательствовать в сфере конкурирующей компетенции, когда
регулирование вопроса законодательством земли могло бы нарушить интересы другой
земли или всей страны в целом, но факта конституционного правонарушения еще
установлено не было.
В Российской Федерации право федеральных органов власти на самостоятельное
определение своей компетенции и свободное перераспределение компетенции в
отношении органов власти субъектов Российской Федерации значительно ограничено
договорным процессом. Конституция РФ предусматривает возможность передачи
федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий органам
исполнительной власти субъектов РФ, и наоборот (ч.2, 3 ст.78). При всей неоднозначности
оценок самого запуска механизма договорных отношений между Российской Федерацией
и ее субъектами сегодня это устоявшийся политический и правовой процесс, игнорировать
который невозможно. Следует воспользоваться опытом германской правовой школы,
согласно которому "равновесие между унитарными и федеративными элементами,
поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее
существенная часть законодательной, а землям - административной компетенции"*(7).
Процесс заключения договоров следует использовать именно для определения пределов
административной компетенции субъектов Российской Федерации.
Постепенное изживание договорных механизмов при регулировании взаимоотношений
между Российской Федерацией и ее субъектами не только отрицает, но, напротив,
предполагает более активное использование договорных процедур при регулировании
взаимоотношений между исполнительными органами власти Федерации и ее субъектов,
а также между различными субъектами Российской Федерации. Сейчас соглашения
между исполнительными органами власти Российской Федерации и ее субъектов
выступают, как правило, в качестве своего рода приложения к договорам о разграничении
предметов ведения и полномочий. Многочисленные соглашения заключены Правительством
РФ и администрациями большинства республик и областей (краев) - субъектов
РФ.
Перспективным является использование договорных отношений при регулировании
вопросов укрепления связей между различными субъектами Российской Федерации,
хотя ни Конституция РФ, ни законодательство Российской Федерации не содержат
регуляторов указанных отношений между субъектами Федерации. Договоры между
последними можно отнести к одной из следующих групп:
а) направленные на развитие экономического взаимодействия субъектов Российской
Федерации. Подобные документы, как правило, представляют собой основу для
подписания в последующем соглашений по конкретным вопросам;
б) касающиеся взаимного сотрудничества в вопросах развития культуры,
образования, обмена учебной литературой, издаваемой на различных языках;
в) относящиеся к сфере правотворчества и правоприменительной деятельности.
Одним из первых заключенных соглашений между субъектами Российской Федерации
стало соглашение в области природопользования и охраны окружающей среды, заключенное
в 1994 г. на пять лет правительством Кабардино-Балкарской Республики и администрацией
особо охраняемого эколого-природного региона Российской Федерации - Кавказских
Минеральных Вод*(8). Соглашением между высшими предcтавительными органами
власти Республики Саха (Якутия) и Республики Тыва предусматривается, в частности,
сотрудничество сторон в разработке конституционных, законодательных и иных
нормативных актов республик, а также в осуществлении конституционного и парламентского
контроля за исполнением законов*(9). Для решения этих вопросов соглашением
предусматривалось создание временных групп экспертов, представляющих обе стороны,
для разработки проектов законодательных и иных правовых актов по вопросам
законотворчества и межреспубликанского сотрудничества, в том числе в информационно-правовой
сфере.
При развитии подобного рода договорной практики следует четко определить
предметы, по которым допустимо и необходимо заключение соглашений между субъектами
Российской Федерации. Вряд ли это могут быть договоры "о дружбе и сотрудничестве",
подобные Соглашению о дружбе и сотрудничестве между Татарстаном и Чувашией
от 24 марта 1994 г., между Чувашией и Башкортостаном от 13 мая 1994 г. И по
своему названию, и по содержанию эти документы больше походят на соглашения
между суверенными государствами, чем на договор между субъектами одного и
того же федеративного государства.
Анализ процесса разграничения предметов ведения и полномочий между Российской
Федерацией и ее субъектами позволяет утверждать, что для окончательного разрешения
вопроса надлежит рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений
и дополнений в ст.71-73 Конституции РФ. Основная цель изменений - конкретизировать
разделение полномочий между органами законодательной и исполнительной власти
Российской Федерации и ее субъектов, прекратить практику заключения договоров
между РФ и ее субъектами.
Следует исходить из принципа поэтапного сужения сферы совместных полномочий
или совместной компетенции. Совместная компетенция неизбежно становится предметом
постоянных коллизий. Это предполагает четкое разграничение компетенции РФ
и ее субъектов. При этом речь не идет о централизации всего массива правового
регулирования. Напротив, те функции, которые без ущерба для государственного
единства эффективно могут выполнить органы государственной власти субъектов
Федерации, должны быть за ними закреплены. Подобное расширение их полномочий
предполагает установление жесткого контроля федеральных органов власти, и
прежде всего федеральной юстиции, за исполнением федерального законодательства.
Следует всецело согласиться с Г.А. Гаджиевым, утверждающим, что "как только
правовая система России будет наполняться качественными законами, роль договоров
о разграничении полномочий должна резко снизиться, если не сказать больше:
сойти полностью на нет. Я рассматриваю эти договоры как какую-то вынужденную,
крайне неприятную меру, которую надо просто пережить"*(10).
Вполне оправданной должна быть признана такая радикальная мера, как переход
к принципиально иной схеме разграничения предметов ведения и полномочий, построенной
на детализации распределения полномочий между законодательными и исполнительными
органами власти Российской Федерации и ее субъектов. При этом надлежит ввести
в понятийный аппарат следующие термины: "исключительные предметы ведения Российской
Федерации", "исключительные предметы ведения субъектов Российской Федерации".
Предлагаемая методика основывается на следующей типологии предметов ведения
и полномочий:
- предметы исключительного ведения Российской Федерации, по которым законодательную
и исполнительную власть осуществляет Российская Федерация;
- предметы ведения, по которым законодательную власть осуществляет Российская
Федерация, а исполнительную власть осуществляют совместно Российская Федерация
и субъекты Российской Федерации;
- предметы ведения, по которым законодательную и исполнительную власть
осуществляют совместно Российская Федерация и субъекты РФ;
- предметы ведения, по которым Российская Федерация устанавливает основы
законодательства, а субъекты Российской Федерации издают законы и иные нормативные
акты в соответствии с основами законодательства Российской Федерации и осуществляют
исполнительную власть;
- предметы исключительного ведения субъекта Российской Федерации, по
которым законодательную и исполнительную власть осуществляют субъекты Российской
Федерации.
Предлагаемая схема, более сложная по сравнению с ныне применяемой и конституционно
закрепленной моделью, позволит на федеральном уровне законодательно урегулировать
вопросы распределения полномочий и сделать большую часть заключенных соглашений
о распределении и перераспределении полномочий излишними. При реформировании
современного государственного устройства Российской Федерации следует исходить
из концепции формирования асимметричной, но конституционной федерации, нежели
симметричной, но договорной.

И.Н. Барциц,
заместитель директора научно-информационного центра РАГС,
кандидат юрид. наук, действительный государственный
советник РФ 3-го класса

"Законодательство", N 6, июнь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------
*(1) Сборник федеральных конституционных законов и федеральных законов
Российской Федерации. Вып. 12 (84). М., 1999.
*(2) Усс А. Укреплять Федерацию - наша общая задача // Федерализм. 1999.
N 2. С.8.
*(3) Сарычева И. "Расползание" правовой системы - угроза конституционной
безопаcности России // Федерализм. 1997. N 4. С.129.
*(4) Шаймиев М.Ш. Шесть лет по пути укрепления государственности Республики
Татарстан. Республика Татарстан: время больших перемен. Казань, 1996. С.11-12.
*(5) Шахрай С.М. Договорный процесс в Российской Федерации // Вторая
международная конференция по федерализму (16-17 декабря 1997 г., г. Москва).
М., 1999. С.40.
*(6) Подробнее см.: Эбзеев Б.С., Карапетян Л.М. Российский федерализм:
равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов // Государство
и право. 1995. N 3. С.9; Право и политика современной России. М., 1996. С.155-158.
*(7) Государственное право Германии / Сокр. пер. c нем. М., 1994. Т.1.
С.80.
*(8) Кабардино-Балкарская правда. 1994. 28 мая.
*(9) См.: Агапов А.Б., Сукало А.Е. Развитие договорных отношений между
субъектами Российской Федерации // Федеративное устройство: реализация Конституции
Российской Федерации. М., 1995. С.58.
*(10) Гаджиев Г.А. Выступление на конференции в ИЗиСП // Журнал российского
права. 1998. N 3.


<< Предыдущая

стр. 2
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ