стр. 1
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>


О единстве государственной власти
в Российской Федерации

Противоречия между Федерацией и ее субъектами, федеральными органами
власти и органами власти субъектов Федерации, постоянно возникающие спорные
ситуации между ними приводят к осознанию неизбежности внесения соответствующих
дополнений и изменений в Конституцию РФ 1993 г. Эти изменения призваны среди
прочих мер по модернизации государственно-правовой модели России закрепить
и механизмы поддержания единства правового пространства страны. Конституция
1993 г., вбирая в себя положения Федеративного договора, не ввела положение
об участии субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам
ведения Российской Федерации. Что надлежит сделать, если речь идет о формировании
единой государственной власти. Государственное единство должно пониматься
не как диктат федеральных органов по отношению к субъектам Федерации, а как
совместное, кооперированное выполнение поставленных перед единым федеративным
государством задач.
Однако недопустимо продолжение практики, когда законодательство ряда
субъектов Федерации предусматривает возможность приостановления действия федеральных
нормативно-правовых актов. В частности, "действие федеральных законов и других
правовых актов Российской Федерации, противоречащих суверенным правам и интересам
Республики Дагестан, может быть приостановлено Республикой Дагестан на своей
территории" (ч.5 ст.65 Конституции Республики Дагестан), а "законы и иные
нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской
Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат
суверенным правам Республики Ингушетия" (ч.2 ст.7 Конституции Республики Ингушетия).
Договором о разграничении предметов ведения между органами власти РФ и Свердловской
области устанавливается, что "в случае, если Правительство РФ в течение одного
месяца со дня внесения предложения органов государственной власти Свердловской
области не отменит либо не приостановит действие правовых актов министерств
и ведомств РФ, указанных в части первой настоящей статьи, такие правовые акты
не подлежат применению органами государственной власти Свердловской области
до вынесения решения соответствующим судом" (ст.8 Договора). Конституция Республики
Саха-Якутия предусмотрела механизм ратификации федеральных законов и нормативно-правовых
актов, принятых по предметам совместного ведения, а Устав Ставропольского
края закрепил институт распространения действия федеральных нормативно-правовых
актов, принятых органами государственной власти и управления федерации по
предметам совместного ведения, на территорию края. Если следовать Уставу края,
федеральные законы по предметам совместного ведения действуют на территории
края через принимаемые в соответствии с ними законы края, а акты федеральных
органов исполнительной власти - через акты органов исполнительной власти края.
На первом этапе восстановления властной вертикали надлежит разработать
и принять закон "О единстве государственной власти в Российской Федерации".
Основу концепции закона должны составить следующие положения:
- в Российской Федерации существует единая система государственной власти,
обеспечивающая защиту суверенитета Российской Федерации, ее независимости,
государственной целостности и территориальной неприкосновенности, государственную
защиту прав и свобод человека и гражданина;
- основу единой системы государственной власти в Российской Федерации
составляют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, созданные
в соответствии с Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Российской
Федерации;
- структуру единой системы государственной власти в Российской Федерации
образуют федеральная государственная власть, государственная власть субъектов
Российской Федерации и местная государственная власть;
- федеральная государственная власть распространяется на всю территорию
Российской Федерации и осуществляется Президентом РФ, Федеральным Собранием
РФ, Правительством РФ, Конституционным Судом РФ, Верховным Судом РФ, Высшим
Арбитражным Судом РФ и Генеральным прокурором РФ. Федеральные органы государственной
власти в рамках Конституции и законов Российской Федерации обеспечивают единство
системы государственной власти в Российской Федерации;
- государственная власть субъектов Российской Федерации является неотъемлемой
составной частью единой системы государственной власти в Российской Федерации
и распространяется на территорию субъектов Российской Федерации. Она осуществляется
органами законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов Российской
Федерации;
- органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут
ответственность за соблюдение Конституции и законов Российской Федерации,
за действия, нарушающие единство системы государственной власти в Российской
Федерации;
- местная государственная власть является неотъемлемой составной частью
единой системы государственной власти в Российской Федерации. Она осуществляется
представительными, исполнительными и судебными органами, созданными в городах
и районах, а также иных административно-территориальных единицах, непосредственно
входящих в состав субъектов Российской Федерации, и распространяется на территорию
городов и районов, а также иных административно-территориальных единиц, непосредственно
входящих в состав субъектов Российской Федерации.
Местная государственная власть взаимодействует с местным самоуправлением
в формах, определенных федеральными законами и законами субъектов Российской
Федерации. Местные органы государственной власти осуществляют контроль за
деятельностью органов местного самоуправления по вопросам обеспечения законности
и правопорядка, а также использования материальных и финансовых средств, выделяемых
местному самоуправлению в соответствии с решениями федеральных органов государственной
власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных
органов государственной власти;
- единство государственной власти в системе представительных и законодательных
органов государственной власти обеспечивается:
а) правом участия представительных и законодательных органов субъектов
Российской Федерации в федеральном законодательном процессе;
б) правом участия местных представительных органов в законодательном
процессе субъектов Российской Федерации;
в) правом отмены Федеральным Собранием РФ по заключению Конституционного
Суда РФ законов субъектов Российской Федерации, нарушающих Конституцию и законы
Российской Федерации;
г) правом отмены представительными и законодательными органами субъектов
Российской Федерации по заключению конституционных (уставных) судов субъектов
Федерации решений местных представительных органов, нарушающих Конституцию
и законы Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Российской
Федерации;
- единство государственной власти в системе исполнительных органов государственной
власти обеспечивается:
а) подчинением органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации
решениям федеральных органов исполнительной власти в пределах, установленных
Конституцией и законами Российской Федерации;
б) подчинением местных органов исполнительной власти решениям органов
исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах, установленных
конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации;
- органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут
конституционную ответственность за действия, нарушающие единство системы государственной
власти в Российской Федерации. Президенты и главы администраций (губернаторы)
субъектов Российской Федерации могут быть отстранены от занимаемой должности
за неоднократное грубое нарушение Конституции и законов Российской Федерации,
а также иные действия, нарушающие единство системы государственной власти
в Российской Федерации. Президенты и главы администраций (губернаторы) отстраняются
от должности указом Президента РФ на основе решения Конституционного Суда
РФ.
Представительные и законодательные органы субъектов Российской Федерации
могут быть распущены за неоднократное грубое нарушение Конституции и законов
Российской Федерации, принятие законов и иных нормативно-правовых актов, подрывающих
суверенитет и территориальную целостность Российской Федерации, наносящих
ущерб обороноспособности государства и разрушающих единую денежную и бюджетно-финансовую
систему Российской Федерации. Представительные и законодательные органы субъектов
Российской Федерации распускаются указом Президента РФ по представлению Федерального
Собрания РФ и на основе заключения Конституционного Суда РФ;
- местные органы государственной власти несут конституционную ответственность
за действия, нарушающие единство системы государственной власти в Российской
Федерации. Формы ответственности местных органов государственной власти за
действия, нарушающие единство системы государственной власти в Российской
Федерации устанавливаются конституциями (уставами) и законами субъектов Российской
Федерации.
Ответственность властей субъекта Федерации за нарушение федеральной Конституции
и федерального законодательства надлежит определить как последствия нарушения
федеративной дисциплины. Это - ответственность за ненадлежащее осуществление
публичной власти. Очевидно, что при систематическом и грубом нарушении органами
государственной власти и управления субъектов Федерации требований федеральной
Конституции и федерального законодательства в отношении них должны быть применены
соответствующие меры ответственности. Отличительной чертой мер ответственности
властей субъектов Федерации является то обстоятельство, что она может применяться
как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда
невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих
обязанностей обуславливается неспособностью обеспечить стабильность в субъекте
Федерации, выполнить все федеральные предписания, реализовать политический
курс на укрепление государственно-правового единства страны.
Применение рассматриваемых механизмов должно сопровождаться чрезвычайной
осторожностью и четким выполнением закрепленных законодательством процедур.
В настоящее время российская правовая система не только не содержит значительной
части из перечисленных мер правового воздействия на нарушителей федеративной
дисциплины, но, напротив, закрепляет сложившееся соотношение сил, при котором
в большинстве конституций и уставов субъектов Федерации подчеркиваются гарантии
их правового статуса и режим безответственности органов государственной власти
и управления за принимаемые ими решения. "Подобные институты вмешательства,
- отмечает Президент РФ В.В. Путин в своем послании Федеральному Собранию,
- есть во многих государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие
служит надежной гарантией четкого исполнения конституции и федеральных законов"*(1)
.
Как показывает практика государственно-правового развития России, договорные,
согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение
взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, далеко не всегда достигают
поставленных целей. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Федерации
требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к
принудительным мерам обеспечения государственного и правового единства страны.
Подобное обращение к мерам федерального принуждения вполне допустимо и является
нормальным правовым инструментом в том случае, если меры подобного принуждения
предварительно прописаны в конституционном законодательстве, и все субъекты
федеративных правоотношений осведомлены о возможных инструментах правового
воздействия. Конституция Российской Федерации 1993 г. и конституционное законодательство
в целом не предусматривают ни института федеративной ответственности, ни механизмов
федерального вмешательства (федеральной интервенции) в дела субъектов Федерации.
Вместе с тем, ссылаясь на М.В. Баглая и В.А. Туманова, можно утверждать, что
прерогативы Президента РФ, закрепленные в ст.80 Конституции РФ: принятие мер
по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной
целостности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия
органов государственной власти (ч.2 ст.80) предоставляют возможность осуществления
федерального вмешательства в целях пресечения попыток субъекта Российской
Федерации выйти из-под контроля Федерации*(2). Речь идет о своего рода "скрытых"
прерогативах Президента РФ "по охране суверенитета и государственной целостности",
предусмотренных ст.71, ч.4 ст.78, ч.2 ст.80, ст.82, ч.1 ст.87, ч.3 ст.90 Конституции
РФ.
Первым исходным положением для дальнейших размышлений следует признать
безусловное право Федерации на применение всего комплекса мер по защите своего
государственного, экономического и правового единства. Однако при неразработанности
механизмов регулирования федеративных отношений любые, даже самые целесообразные
и оправданные, действия Федерации и ее властей по защите интересов единой
государственности могут быть расценены и зачастую расцениваются как внеправовые.
Общефедеративные, общегосударственные и общенациональные интересы заключаются
в поддержании целостности государства, утверждении единого суверенитета Федерации,
сохранении общего экономического пространства, соблюдении однородности правового
статуса человека и гражданина на всей территории страны.
Вторым исходным положением выступает осознание того, что инструменты
защиты интересов Федерации и санкции в отношении субъектов федеративных правоотношений
должны быть четко прописаны в законодательстве. Можно с высокой долей уверенности
утверждать, что современное российское право не содержит необходимых механизмов,
гарантирующих государственное и правовое единство страны. Это опасно. Поэтому
российское правоведение призвано разработать и предложить власти возможные
государственно-правовые средства преодоления кризисов и противоречий, складывающихся
в федеративных отношениях.
При этом, как отмечает Г.В. Мальцев, "необходимо проанализировать опасные
тенденции существующей практики:
- принятие субъектами федерации нормативных правовых актов, противоречащих
Конституции и федеральному законодательству;
- нарушение федеральными органами законодательства субъектов федерации;
- вмешательство федеральных органов в компетенцию органов государственной
власти субъектов федерации"*(3).
Выполняя социальный заказ на разработку мер ответственности властей субъектов
Федерации в российском правоведении, надлежит создать систему правовых и управленческих
регуляторов, отвечающих современному уровню государственного, экономического
и правового развития страны. Современная российская государственность нуждается
в разрешении проблемы отсутствия механизмов поддержания федеративной дисциплины
и выработке мер воздействия на ее нарушителей. Допустимо подвергать самой
резкой критике механизмы обеспечения единства правового пространства Федерации
в советский период, но невозможно даже смоделировать ситуацию, когда бы парламент
или правительство союзной республики приняли решение, противоречащее союзному
законодательству, или же отказались исполнять то или иное требование центральных
властей. Реакция союзного центра и соответствующие последствия подобного шага
не заставили бы себя долго ждать.
Партийно-государственная вертикаль, оперируя не столько правовыми, сколько
внеправовыми инструментами, обеспечивала единство правового пространства страны.
Это обстоятельство в значительной степени предопределило отсутствие исследований
механизмов ответственности субъектов Федерации и органов их государственной
власти и управления в отечественном правоведении.
Несовершенство системы государственного управления, прежде всего институциональных
структур, призванных обеспечить однородность правового пространства, представляет
собой одну из фундаментальных проблем современного российского государства.
Данное утверждение объясняется следующими причинами:
во-первых, законодательно закрепленным отказом от вертикального единства
системы государственной власти сверху донизу. В России сегодня формируются
две юридически несвязанные управленческие системы: система государственной
власти, состоящая из федеральных органов власти и управления и органов власти
и управления субъектов Федерации, и система местного самоуправления, в которую
входят все властные структуры в самом субъекте Федерации. То есть сложилась
ситуация, при которой даже органы управления городов с населением, превышающим
1 млн жителей, столиц республик, краев и областей России не являются структурными
элементами системы государственной власти. Помимо правовой несуразности подобного
явления оно приводит и к тяжелым последствиям при решении практических управленческих
вопросов;
во-вторых, безудержным ростом количества нормативно-правовых актов субъектов
РФ, противоречащих федеральному законодательству. В 1998 г., по данным Минюста
России, в министерстве прошли экспертизу более 8 000 актов, выпущенных органами
власти и управления субъектов Федерации, причем по более чем 2 000 (более
четверти) из них Минюст России был вынужден констатировать их несоответствие
федеральному законодательству. В 1999 г. из прошедших экспертизу несоответствующими
федеральному праву было признано около 20% нормативных правовых актов субъектов
РФ. Несмотря на поставленную цель - завершить инвентаризацию противоречащих
федеральному законодательству актов к 1 января 2001 г. - эта работа не может
быть признана выполненной. Хотя по официальной статистике в 2000 г. приведены
в соответствие с федеральным законодательством основные законы 62 субъектов
Российской Федерации, более 1800 других правовых актов, в судах находится
более 1000 представлений прокуратуры. С 1 июля по 31 октября 2000 г. в результате
работы по приведению нормативных правовых актов субъектов РФ в соответствие
с федеральным законодательством в Уральском федеральном округе было приведено
в соответствие 104 акта (29% из числа актов, признанных не соответствующими
Конституции РФ и федеральному законодательству территориальными органами Минюста
РФ), в Дальневосточном федеральном округе - 45 актов (23,7%), в Приволжском
федеральном округе - 285 актов (70%), в Северо-Западном федеральном округе
- 32 акта (4,8%), в Центральном округе - 119 актов (42%).
Согласно п."п" ст.71 Конституции РФ, в ведении Российской Федерации находится
федеральное коллизионное право. Таким образом, определение процедур разрешения
юридических споров, коллизий является исключительной прерогативой Федерации.
Именно федеральные органы государственной власти и управления признаются субъектами,
принимающими окончательное решение в коллизионных ситуациях.
Сложилась ситуация, когда федеральные органы обязуются применять все
необходимые полномочия для осуществления государственно-властной деятельности,
однако на практике не имеют механизмов по обеспечению возложенных на них функций.
До настоящего времени практически единственным государственным институтом,
полномочным разрешать постоянно нарастающее количество противоречий между
федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации, остается
Конституционный Суд Российской Федерации.
Разработка вопросов ответственности властей субъектов Федерации, вмешательства

стр. 1
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Следующая >>