<< Предыдущая

стр. 2
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ

Федерации в дела субъектов, так называемой федеральной интервенции представляет
интерес не как некая теоретическая конструкция, а как предусмотренная законодательством
совокупность политических, экономических и организационных мер по защите принципов
федеративного устройства государства.
Перечень механизмов федерального вмешательства достаточно широк. Это:
объявление режима чрезвычайного положения; введение прямого федерального (президентского)
правления; перераспределение полномочий между федеральными органами власти
и управления и органами власти и управления субъектов Федерации; использование
процедуры импичмента; роспуск законодательных (представительных) органов власти;
меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федерального
правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств
субъектов Федерации; отмена незаконного решения органов законодательной (представительной)
и исполнительной власти субъектов Федерации; ликвидация субъекта Федерации
как самостоятельного образования.
Остановимся на механизмах, которые могут быть применены в отношении органов
власти и управления субъектов Федерации или их актов:
Возможность отрешения от должности (импичмента) главы исполнительной
власти субъекта Федерации. Необходимо разработать и принять федеральный закон
"Об ответственности должностных лиц субъектов Федерации за нарушение федерального
законодательства". Данный закон должен конкретизировать предусмотренное Федеральным
законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (с изменениями
от 29 июля 2000 г.) право Президента РФ на отрешение от должности высших должностных
лиц субъектов РФ.
Процедура отрешения может применяться для привлечения к ответственности
не только президентов или глав администраций субъектов РФ, но и в отношении
других представителей исполнительной власти, а также федеральных судей и депутатов
законодательных органов субъектов Федерации. Под ответственностью высших должностных
лиц субъектов Федерации понимается не уголовная ответственность должностных
лиц за превышение или злоупотребление властью, не гражданско-правовая ответственность
за причиненные их действиями убытки, а ответственность за характер их деятельности
на посту руководителя субъекта Федерации.
Руководители субъектов Федерации в своем противостоянии федеральным властям
с очевидностью будут апеллировать к факту своего избрания населением субъекта
Федерации и тем самым обосновывать невозможность своего смещения. Однако избрание
руководителей субъектов Федерации в ходе всеобщих выборов не снимает с них
ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение федеральной Конституции
и законодательства. Следует развести политическую ответственность, которую
несут руководители субъектов Федерации за качество управления субъектами Федерации,
их государственными органами и федеративную ответственность, которые несут
должностные лица субъектов Федерации, депутаты, судьи за выполнение требований
федеральной Конституции и законодательства, решений Президента и Правительства,
Конституционного Суда РФ.
Закрепление за федеральными органами власти права на роспуск законодательных
(представительных) органов субъектов РФ и назначение новых выборов. До внесения
29 июля 2000 г. изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах
организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной
власти субъектов РФ" возможность роспуска представительных органов государственной
власти как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, допускалась
федеральной Конституцией и конституциями субъектов Федерации, но не как мера
федеративной ответственности, а как средство преодоления политического кризиса.
В законе (ст.9) достаточно подробно описывается порядок досрочного прекращения
полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти
субъекта РФ, закрепляются права и полномочия Президента РФ, высших должностных
лиц субъектов РФ, самих представительных органов власти субъектов РФ при использовании
данной меры.
Однако и ранее (в условиях отсутствия законодательно закрепленных механизмов)
федеральная власть была вынуждена прибегнуть к использованию механизма роспуска
представительного органа власти субъекта Федерации. К приостановлению деятельности
и роспуску привело стремление Вологодского областного Совета народных депутатов
созыва 1991-1993 гг. принять документ под названием "Конституция Вологодской
области", и попытка их коллег из Свердловского областного Совета провозгласить
1 июля 1993 г. на территории Свердловской области Уральскую республику.
В то же время в конституциях (уставах) ряда субъектов Федерации, принятых
после вступления в силу Конституции 1993 г., закрепляются положения, исключающие
саму возможность прекращения или приостановления деятельности в отношении
представительных (законодательных) органов в качестве меры федерального воздействия.
Применение этой меры обусловливается либо изменением федеральной Конституции
(ст.40 Устава Московской области), либо объявляется внутренним делом самого
субъекта Федерации (уставы Иркутской, Курганской, Ленинградской, Липецкой
и других областей).
Отмена незаконного решения органов законодательной (представительной)
и исполнительной власти субъектов Федерации. В соответствии с ч.2 ст.85 Конституции
РФ Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной
власти субъектов Федерации в случае их противоречия федеральной Конституции
и законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод
граждан. По отношению к актам законодательных органов субъектов Федерации
Президент России подобными полномочиями не обладает. Как показывает анализ
практики применения Президентом РФ данного полномочия, оно использовалось
в случае превышения главами исполнительных органов субъектов Федерации своих
конституционных полномочий, их вмешательстве в сферу компетенции федеральных
органов власти и управления. Так было приостановлено действие целого ряда
указов президентов и постановлений глав администраций Ингушетии, Республики
Саха (Якутия), Чувашии, Воронежской области, Башкортостана, Краснодарского
края, Ненецкого автономного округа и др.
В современной российской практике получает развитие совершенно противоположное
явление: конституции ряда субъектов Российской Федерации предусматривают возможность
приостановления действия федеральных нормативно-правовых актов. В частности,
"действие федеральных законов и других правовых актов Российской Федерации,
противоречащих суверенным правам и интересам Республики Дагестан, может быть
приостановлено Республикой Дагестан на своей территории" (ч.5 ст.65 Конституции
Республики Дагестан), а "законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной
власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики
Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия"
(ч.2 ст.7 Конституции Республики Ингушетия).
Наиболее показательными следует признать положения ст.8 Договора между
органами государственной власти Российской Федерации и Свердловской области,
предусматривающие, что "в случае, если Правительство РФ в течение одного месяца
со дня внесения предложения органов государственной власти Свердловской области
не отменит либо не приостановит действие правовых актов министерств и ведомств
РФ, указанных в части первой настоящей статьи, такие правовые акты не подлежат
применению органами государственной власти Свердловской области до вынесения
решения соответствующим судом". Что ж, если в Конституции Уральской Республики
закреплялось право приостанавливать действие федеральных законов, то в договоре
речь идет "только" о нормативных актах министерств и ведомств России.
В предложениях о поправках к Конституции РФ, подготовленных Фондом "ИНДЕМ",
рекомендуется дополнить ч.6 ст.76 Конституции РФ, предусматривающую действие
нормативно-правового акта субъекта Российской Федерации в случае противоречия
между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным
вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской
Федерации и субъектов РФ, положением, что действие соответствующего федерального
нормативного акта, кроме федеральных законов, приостанавливается главой субъекта
Российской Федерации (главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации),
который одновременно обращается в суд с заявлением о признании приостановленного
акта недействительным*(4).
Пока же данные механизмы реализуются подчас в самых уродливых формах.
Чего стоит пример Воронежской областной Думы, специальным "законом" принявшей
в 1996 г. решение об ограничении действия на территории области Указа Президента
Российской Федерации "О мерах по повышению собираемости налогов". Более того,
затем было издано совместное постановление администрации Воронежской области
и Воронежской областной Думы "об отмене" этого Указа Президента на том основании,
что он противоречит положениям Гражданского кодекса РФ*(5).
Необходимость выработки методов федерального воздействия, так называемой
федеральной интервенции, состоит в обеспечении государственного единства Российской
Федерации и осуществляемого на ее территории правового регулирования. Закрепление
ситуации, основанной на юридической безответственности субъектов федеративных
отношений, чревато не просто усилением дезинтеграционных центробежных тенденций,
разрушением страны, но и будет препятствовать становлению в России демократических
ценностей. Гегель писал, что "сила страны состоит не в количестве ее жителей
и солдат, не в плодородии земли и не в количестве территории, а в том, как
посредством разумного соединения частей в единую государственную власть все
это используется для реализации великой цели - совместной защиты"*(6). Современной
России, лишенной трети своей территории и плодородных земель, испытывающей
грозящие катастрофой трудности в элементарном поддержании количества своего
населения, надлежит создать механизмы разумного соединения своих частей в
единую государственную власть. От того, сумеет ли Россия ответить на вызов
времени и создать разумную систему власти и контроля за ее деятельностью зависит
сохранение единого российского государства.

И.Н. Барциц,
заместитель директора научно-информационного центра РАГС,
кандидат юрид. наук, действительный государственный
советник РФ 3-го класса

"Законодательство", N 9, сентябрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------
*(1) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской
Федерации "Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении
в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)".
М., 2000. С.29.
*(2) См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного
права. М., 1999. С.474.
*(3) Мальцев Г.В. Правовые системы субъектов федерации // Государственная
служба. 1999. N 4. С.59.
*(4) Предложения о поправках к преамбуле и главам 3-8 Конституции Российской
Федерации // Независимая газета. 1999. 19 августа.
*(5) Известия. 1996. 23 октября.
*(6) Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М., 1978. С.104.


<< Предыдущая

стр. 2
(из 2 стр.)

ОГЛАВЛЕНИЕ